CUI BONO ZÁKAZ NEDEĽNÉHO PREDAJA?
Aj po ukončení núdzového stavu, ku ktorému došlo 13.6.2020 o 24:00, zostali naďalej platné a účinné opatrenia Úradu verejného zdravia SR (ÚVZ), vrátane opatrenia OLP/4738/2020 z 9.6.2020, ktoré ukladá tzv. zákaz nedeľného predaja za účelom výkonu dezinfekcie zatvorených priestorov (Opatrenie). Toto Opatrenie kritizuje nielen laická verejnosť (t.j. spotrebitelia), dotknutí podnikatelia (t.j. predávajúci) ale aj viacerí politici a právnici – odborníci v oblasti ústavného práva.
Poďme sa preto spolu stručne a vecne pozrieť na to, v čom je zákaz nedeľného predaja nelegálny, nelegitelegálny, nelegitímny a neproporcionálny, a teda v čom je Opatrenie nezákonné aj neústavné. Najprv sa teda pozrieme na to, prečo toto Opatrenie vôbec nemalo a nemohlo byť zákonne vydané (viď časť A tohto príspevku), avšak keďže vydané bolo, pozrieme sa aj na to, v čom je toto Opatrenie vecne nesprávne a neproporcionálne a teda musí byť bezodkladne zrušené, pretože na jeho ďalšie trvanie nie je žiadny dôvod (viď časť B tohto príspevku).
Súčasne uvádzame, že téme nezákonnosti zákazu nedeľného predaja sme sa venovali aj v našom článku s názvom „Trochu inak o voľnej nedeli v maloobchode z dôvodu Covid-19 a o trestnoprávnej zodpovednosti hlavného hygienika“,[1] ktorý sa téme zákazu nedeľného predaja venoval v rovine trestného práva. Teraz sa však pozrieme na túto tému optikou mimotrestnou a s ohľadom na konkrétne znenie Opatrenia a jeho odôvodnenia.[2]
A. K nemožnosti vydania Opatrenia o zákaze nedeľného predaja
Skôr než sa dostaneme k Opatreniu, ktoré je momentálne platné a účinné, pripomíname, že zákaz nedeľného predaja bol hlavným hygienikom nariadený aj skoršími (a medzičasom zrušenými) opatreniami z 2.6.2020, 19.5.2020, 5.5.2020 a 21.4.2020.
Ako vyplýva zo záhlavia Opatrenia, toto Opatrenie bolo vydané:
1) z dôvodu vyhlásenia mimoriadnej situácie uznesením vlády Slovenskej republiky č. 111 z 11.3.2020;
2) z dôvodu pandémie ochorenia COVID-19 vyhlásenej dňa 11.3.2020 generálnym riaditeľom Svetovej zdravotníckej organizácie;
3) podľa § 48 ods. 4 písm. c), d) a e) zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (zákon o ochrane zdravia);
4) podľa § 7 zákona č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v znení neskorších predpisov (zákon o civilnej ochrane).
Ani jedna z vyššie uvedených skutočností ale nepredstavuje právny základ pre vydanie Opatrenia a zákaz nedeľného predaja, a navyše sa tieto skutočnosti navzájom vylučujú.
Ak by sme totiž uznali, že dôvodom pre zákaz nedeľného predaja je pretrvávajúca mimoriadna situácia (čo zásadne odmietame, keďže táto bola nahradená núdzovým stavom, a keby aj nie, tak zanikla z rovnakých dôvodov, ako aj núdzový stav), tak platí, že počas mimoriadnej situácie nemôže hlavný hygienik vydávať opatrenia podľa § 48 ods. 4 zákona o ochrane zdravia. Tým sa neguje dôvod vydania Opatrenia podľa bodu 4 vyššie.
Podľa ust. § 48 odsek 2 v spojení s odsekom 4 a 5 totiž platí, že ak nastalo ohrozenie zdravia II. stupňa (ktoré zahŕňa aj pandémiu vyhlásenú generálnym riaditeľom WHO – viď bod 2 vyššie), tak „je potrebné prijať opatrenia podľa osobitného predpisu“, teda podľa zákona o civilnej ochrane, ktorý upravuje riadenie štátu v čase mimoriadnej situácie. Ak teda došlo k ohrozeniu zdravia II. stupňa, ÚVZ môže nanajvýš podať návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie, čím sa jeho kompetencia vydávať ďalšie opatrenia (vrátane zákazu nedeľného predaja) vyčerpala. Tento záver potvrdzuje aj dôvodová správa k novele č. 172/2011 Z.z., ktorá novelizovala § 48 a ktorá uvádza „[A]k ohrozenie verejného zdravia nie je možné odstrániť prostredníctvom opatrení orgánov verejného zdravotníctva podľa zákona č. 355/2007 Z.z. a tento stav si vyžaduje kooperáciu so zložkami civilnej ochrany, je v pôsobnosti regionálneho úradu verejného zdravotníctva alebo Úradu verejného zdravotníctva SR podávať príslušnému orgánu návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie a návrh na vykonanie opatrení. Od podania návrhu na vyhlásenie mimoriadnej situácie výlučnú rozhodovaciu právomoc v tejto veci preberajú príslušné orgány podľa zákona NR SR č. 42/1994 Z. z.“[3] To znamená – žiadne nariadenie zákazu nedeľného predaja podľa zákona o ochrane zdravia nie je možné.
Aby sa však hlavný hygienik „poistil“, že môže nariadiť zákaz nedeľného predaja, tak uviedol, že svoje Opatrenie vydáva aj podľa § 7 zákona o civilnej ochrane, teda podľa zákona, ktorý reguluje riadenie štátu počas mimoriadnych situácií (viď bod 4 vyššie). No v takom prípade hlavný hygienik znova zakopáva o ďalšiu prekážku. Podľa ust. § 3b ods. 4 zákona o civilnej ochrane totiž platí, že ak bol po vyhlásení mimoriadnej situácie vyhlásený núdzový stav, postupuje sa podľa ústavného zákona č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu (zákon o bezpečnosti štátu). A my vieme, že núdzový stav bol vyhlásený po vyhlásení mimoriadnej situácie od 16.3.2020. Takže znova. Opatrenie o zákaze nedeľného predaja nebolo možné vydať a to nielen podľa zákona o ochrane zdravia (§ 48), ale ani podľa zákona o civilnej ochrane (§ 7).
Zainteresovaní zástupcovia štátu by však jednohlasne oponovali, keďže pred médiami neustále tvrdia, že núdzový stav bol vyhlásený len voči istej skupine adresátov, a to voči poskytovateľom ústavnej zdravotnej starostlivosti; voči ostatným predsa núdzový stav vyhlásený nebol, a tak súčasne možno riadiť štát v režime núdzového stavu aj v režime mimoriadnej situácie, ktorá umožňuje vydávať opatrenia hlavného hygienika.
Na to však odpovedáme nasledovne - aj keď dáme bokom, že takéto tvrdenia zástupcov štátu sú v zjavnom rozpore s princípom deľby moci a princípom právnej istoty (k čomu sa vyjadrujeme v časti B tohto príspevku), tak nezodpovedajú ani len oficiálnym a záväzným uzneseniam vlády o núdzovom stave publikovaným v Zbierke zákonov. Ak by sme totiž aj pripustili, že núdzový stav možno legálne vyhlásiť aj len voči konkrétnym adresátom (čo vláda spravila uznesením č. 114 z 15.3.2020, keď vyhlásila na postihnutom území vybraných okresov núdzový stav „týkajúci sa poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti“), tak už nasledovným uznesením č. 115 z 18.3.2020 a doplnením v uznesení č. 169 z 27.3.2020 rozšírila núdzový stav na celé územie Slovenskej republiky a z vymedzenia rozsahu tohto núdzového stavu bolo odstránené slovné spojenie „týkajúci sa poskytovateľov ústavnej zdravotnej starostlivosti“. Inak povedané, minimálne od 27.3.2020 sme mali na celom Slovensku núdzový stav a ten sa vzťahoval na každého (i keď nie každému boli obmedzované všetky základné práva a slobody, ktoré môže vláda, nie ÚVZ, počas núdzového stavu obmedziť). Takže znova. Opatrenie o zákaze nedeľného predaja nebolo možné vydať, keďže v čase jeho vydania (9.6.2020), platil núdzový stav nielen voči poskytovateľom zdravotnej starostlivosti ale voči všetkým na území SR. A v čase vyhlásenia núdzového stavu bolo možné vydávať opatrenia, resp. riadiť štát, v režime zákona o bezpečnosti štátu a nie podľa zákona o civilnej ochrane alebo zákona o ochrane zdravia. Koniec koncov, núdzový stav je typologicky závažnejší stav než mimoriadna situácia. A ohrozenie verejného zdravia predsa nemôže byť súčasne závažnejšie (núdzový stav) aj menej závažné (mimoriadna situácia).
Na to by niekto mohol namietať, že autor príspevku je zbytočný právny purista a dôležitá je predsa ochrana zdravia. Tak odpustime hlavnému hygienikovi jeho prešľapy a berme to tak, že epidemiologická situácia sa predsa zlepšila, núdzový stav bol odvolaný, ale situácia sa nezlepšila natoľko, aby sme tu nemali mimoriadnu situáciu, ktorá stále pretrváva. Tak prečo toľko povyku? Pretože si treba uvedomiť, že núdzový stav aj mimoriadna situácia boli vyhlásené z rovnakého dôvodu, a tým dôvodom je pandémia ochorenia Covid-19 vyhlásená generálnym riaditeľom WHO. A ak tento dôvod zanikol v prípade núdzového stavu, tak logicky musel zaniknúť aj v prípade mimoriadnej situácie. V súčasnosti teda žiadna mimoriadna situácia neexistuje, a preto ani zákaz nedeľného predaja nemá vecný (epidemiologický/pandemický) základ.
Na to by mohli zainteresovaní predstavitelia štátu znova uviesť, ako už aj v médiách opakovane tvrdili, že núdzový stav predsa možno vyhlásiť najdlhšie na 90 dní, zatiaľ čo mimoriadna situácia môže byť bez časového obmedzenia, takže preto museli núdzový stav zrušiť, ale mimoriadnu situáciu mohli ponechať.
S takýmto tvrdením sa ale znova nemožno stotožniť. Núdzový stav totiž „môže vláda vyhlásiť len za podmienky, že došlo alebo bezprostredne hrozí, že dôjde k ohrozeniu života a zdravia osôb, a to aj v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie“ (čl. 5 ods. 1 zákona o bezpečnosti štátu) a ak táto podmienka odpadne, musí byť núdzový stav odvolaný. Na vyhlásenie a odvolanie núdzového stavu teda musí byť vecný dôvod a tým bola pandémia. Keďže však tento dôvod odpadol, tak núdzový stav stratil legitimáciu a musel byť zrušený. Potom ale musela stratiť svoju legitimáciu aj mimoriadna situácia, ktorá bola vyhlásená od 12.3.2020 taktiež z dôvodu pandémie, na ktorú poukazuje aj Opatrenie ako na dôvod obmedzenia nedeľného predaja.
Nemožno teda tvrdiť, že núdzový stav bol zrušený len preto, že končila jeho 90 dňová lehota. Ak by tak tomu bolo, prečo ho potom nezaviesť znova? Veď samotné zavedenie núdzového stavu ešte neznamená obmedzenie žiadnych základných práv a slobôd; k tomu môže pristúpiť jedine vláda na základe konkrétnych opatrení v rámci núdzového stavu.
Na záver tejto časti si pritom dovoľujeme poukázať aj na skutočnosť, že ak by sme aj dali bokom všetky doterajšie argumenty o tom, prečo nemohol hlavný hygienik vydaným Opatrením počas núdzového stavu či domnelej mimoriadnej situácie zakázať nedeľný predaj, tak poukazujeme na to, že dokonca ani podľa ust. § 48 ods. 4 zákona ochrane zdravia, ktorý upravuje rozsah opatrení vydávaných hlavným hygienikom, nemožno zakázať nedeľný predaj za účelom dezinfekcie prevádzok. Podľa § 48 ods. 4 písm. c), d) a e), na ktoré poukázal hlavný hygienik v Opatrení, totiž môže hlavný hygienik vydať opatrenia, ktorými sú:
c) zákaz alebo obmedzenie styku časti obyvateľstva s ostatným obyvateľstvom pri hromadnom výskyte závažného ochorenia,
d) zákaz alebo obmedzenie hromadných podujatí,
e) zákaz alebo obmedzenie prevádzky zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb;
ani jedným z nich nemôže nariadiť zatvorenie prevádzok za účelom dezinfekcie. Ako sa už pýtali viacerí renomovaní právnici, prečo by sa mala dezinfekcia vykonávať práve v nedeľu a nie napr. v noci zo stredu na štvrtok, alebo prečo by táto dezinfekcia mala trvať celú nedeľu? Ako na to odpovedal ÚVZ: „Nemálo prevádzok je aj v obvyklej situácii počas tohto dňa zatvorených, respektíve má výrazne obmedzené otváracie hodiny. Epidemiológom sa preto v aktuálnej situácii zdalo ako prijateľné riešenie stanoviť sanitačný deň na nedeľu“.[4] Inak povedané, keďže sa „epidemiológom zdalo“, že v nedeľu býva „nemálo prevádzok“ zatvorených, tak prečo ich v tento deň nezatvoriť všetky (až na stanovené výnimky) a keď už sú zatvorené, prečo to rovno nespojiť aj s dezinfekciou? Čo na tom, že takéto obmedzenie vlastníckeho práva a práva na podnikanie sa môže realizovať len zákonom, ktorý musí spĺňať test proporcionality? Veď taký celonárodný nedeľný „Putztag“ nemôže byť na škodu. Či?
Zhrnutie k časti A:
Ako vyplynulo z časti A, Opatrenie o zákaze nedeľného predaja sa opiera o štyri argumenty (skutočnosti), pričom ani jeden z nich nie je udržateľný a navyše sa tieto argumenty navzájom vylučujú a popierajú. Odkazy na tieto argumenty v Odôvodnení, tak nielenže nijako Opatreniu nepomáhajú ale ešte mu aj škodia, keď vyvolávajú jeho zmätočnosť, akoby si mal adresát Opatrenia vybrať, ktorý z týchto argumentov ho má presvedčiť, aby Opatrenie plnil (ak vôbec toto Opatrenie na webovej stránke ÚVZ nájde).
B. K neproporcionalite zásahov do práv podnikateľov
Vyhlásením mimoriadnej situácie a následne núdzového stavu totiž vláda „prepla“ fungovanie štátu a právny režim tohto fungovania z „normálneho režimu“ do „špeciálneho režimu“, kde došlo k výraznému posilneniu exekutívnej zložky moci. Preto bolo (a stále je) potrebné s inštitútmi mimoriadnej situácie aj núdzového stavu nakladať ústavnokonformne, akékoľvek zásahy do základných práv a slobôd je potrebné posudzovať mimoriadne citlivo a predovšetkým je potrebné postupovať striktne v rozsahu vymedzeného právneho rámca pre takéto situácie.
Za takých okolností je potom mimoriadne sporná nielen otázka, či ÚVZ mal kompetenciu zakázať nedeľný predaj (teda či mohol formálne vydať Opatrenie), ale aj otázka, či nedochádza k neprimeranému zásahu do základných práv a slobôd, a teda či v tej súvislosti nevzniká rozpor s ústavnoprávnymi princípmi obmedzovania základných práv a slobôd ako aj princípom deľby moci a princípom právneho štátu. ÚVZ totiž svojim opatreniami zasahuje do základných práv a slobôd celoplošne, bez územného a časového obmedzenia, pričom v prípade zákazu nedeľného predaja ide predovšetkým o zásah do vlastníckeho práva a práva na podnikanie.
Kompetencia ÚVZ vydávať opatrenia pritom prichádza do úvahy v prípade, ak ide o situácie presahujúce územie regionálneho úradu verejného zdravia, no právna úprava nenaznačuje, že by mal ÚVZ kompetenciu aj v prípade, ak ide o pandemické (celoštátne) ohrozenie verejného zdravia dosahujúce intenzitu mimoriadnej situácie či núdzového stavu, ktorý sa dotýka všetkých osôb na území štátu, a kde majú v oblasti zabezpečenia ochrany zdravia konať predovšetkým vláda (ako hlavný orgán krízového riadenia) a ministerstvo zdravotníctva, ako ďalší orgán krízového riadenia, ktorý „v rozsahu svojej pôsobnosti rozhoduje o opatreniach na riešenie krízových situácií vrátane odstránenia alebo zmiernenia ich následkov“ a ktorého aj vláda poverila uznesením č. 114 z 15.3.2020 „prijímať opatrenia, ktoré umožnia zrušiť núdzový stav [...] v čo najkratšom čase“.[5]
K lepšiemu pochopeniu problematickosti „slabého postavenia“ ÚVZ, ktorý je len rozpočtovou organizáciou ministerstva zdravotníctva (z hľadiska hierarchie exekutívy teda pod vládou a ministerstvom) a ktorý nemôže počas mimoriadnych situácií plošne obmedzovať základné práva a slobody, poukazujeme na rozsudok českého mestského súdu v Prahe sp. zn. 14A 41/2020 z 23.4.2020, ktorý riešil podobnú situáciu, ako riešime v tomto príspevku. Súd totiž skúmal proporcionalitu zásahov do práva na podnikanie (uzatvorenie maloobchodných prevádzok a služieb) opatreniami ministerstva zdravotníctva, pričom konštatoval, že takéto opatrenia boli neproporcionálne, pretože s ohľadom na závažnosť situácie, k takýmto opatreniam mala pristúpiť jedine vláda, ktorá v čase núdzového stavu riadi opatrenia na ochranu zdravia naprieč jednotlivými rezortami.
Niekto by síce mohol namietať, že česká právna úprava riešenia krízových situácií je predsa odlišná od tej slovenskej, no treba si uvedomiť, že ide o nuansy podružné, keďže my riešime otázku proporcionality zásahu do základných práv a slobôd, ktoré český súd riešil tiež a to (aj) z pohľadu aplikácie Listiny základných práv a slobôd, ktorá je rovnako záväzná v Česku aj na Slovensku. A čo teda povedal český súd?
„V prvé řadě soud přihlédl k povaze napadených opatření obecné povahy, která velmi významně omezovala základní práva a svobody, především svobodu pohybu a svobodu podnikání.... Původně napadená (a také následně vydaná) opatření obecné povahy však zásadně omezovala především podstatu práva na svobodu pohybu a podnikání a de facto na určitý čas redukovala jejich jinak chráněný výkon. Neomezovala tedy pouze jednu z jejich částí, nýbrž jejich základ, do kterého by mělo být zasaženo ze strany orgánů veřejné moci pouze ve výjimečných a předvídaných případech. Respekt k základním právům a svobodám totiž musí platit v čase „normálním“ i „mimořádném“. A vždy bude ochrana tohoto práva pod ochranou soudní moci, neboť není a nemůže být jiný orgán demokratického státu, který by omezení základních práv přezkoumal. A tato ochrana nemůže být pouze iluzorní, tj. psaná v zákonech, ale musí být též reálná.“
„Za druhé vzal soud v potaz, že napadené opatření obecné povahy neomezovalo práva úzkého okruhu adresátů, nýbrž restriktivně dopadalo na veškeré obyvatele České republiky. [...] Tím se odlišovala od předmětu nynějšího řízení, který se vyznačoval všeobecným a celostátním dopadem. Rozsah zásahu do základních práv (z hlediska kvantitativního) zde tedy vystupuje jako další zásadní faktor.“
„český právní řád pamatuje na nezbytnost právního řešení mimořádných situací majících natolik razantní dopad na život ve společnosti, že je dán důvod k vyhlášení nouzového stavu. Zároveň krizový zákon na základě ústavního zákona o bezpečnosti vymezuje konkrétní krizová opatření, která mají směřovat k řešení nastalé krizové situace a ke zmírnění nebo odstranění následků způsobených krizovou situací a mají chránit základní chráněné hodnoty, tj. život a zdraví obyvatel a jejich majetek. Nelze tedy tvrdit, že by při značném ohrožení života a zdraví obyvatel, při němž je nezbytné vyhlásit nouzový stav, nastalo právní vakuum, při němž by nebylo určeno, jakým způsobem mají být přijata omezující opatření. Ústavodárce i zákonodárce s možným vznikem těchto mimořádností počítal, a proto upravil pravomoci státních orgánů, respektive rozsah použitelných opatření, pro tyto případy.
Soud přitom nepopírá, že k realizaci těchto krizových opatření může být nutné omezit některá základní práva a svobody a uložit konkrétní povinnosti za účelem zvládnutí mimořádné situace a de facto za účelem ochrany státu a jeho obyvatel. […]
Přesto však platí, že vyhlášení nouzového stavu automaticky neznamená omezení základních práv a svobod. Naopak výkon některých práv je i v době mimořádných stavů hoden maximální ochrany (typicky svobody projevu), neboť může být prostředkem ochrany před zneužitím mimořádné situace výkonnou mocí. Ostatní práva pak mohou být v nezbytném a přiměřeném rozsahu omezena za účelem dosažení sledovaného cíle, tj. odstranění příčin či následků mimořádné situace. Takto například Evropský soud pro lidská práva zdůrazňuje, že i v režimu čl. 15 Úmluvy mohou být přijata pouze opatření odpovídající rozsahu přísně vyžadovaným naléhavostí situace (rozsudek ze dne 20. 3. 2018, stížnost č. 13237/17, ve věci Mehmet Hasan Altan proti Turecku). I za mimořádného stavu tedy platí, že omezení základních práv mohou být přijata pouze na základě zákona, za účelem ústavně chráněných hodnot a pouze v nezbytném rozsahu. Omezení tak musí odpovídat zákonnému rámci danému Ústavou, ústavními zákony a „běžnými“ zákony (viz čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod [pozn.: toto ustanovenie je obsiahnuté aj v čl. 13 ods. 2 Ústavy SR]). Jestliže právní řád vymezuje pravidla jednání v situacích, kdy jsou ohroženy základní podmínky existence státu nebo zdraví jeho obyvatel a je potřeba vytvořit právní podmínky pro návrat systému do původního žádoucího stavu, je nezbytné kodifikovaný mechanismus omezení základních práv a svobod dodržet.
Je klíčové, aby právě v těchto případech orgány veřejné moci lpěly na pravidlech, která určují chování jednotlivých aktérů při mimořádných stavech, neboť pouze tak bude zajištěno, že i při ohrožení státu a jeho obyvatel bude v maximální možné míře zachován též právní stát. Nelze brát ze zřetele, že jakákoli krize značného rozsahu může mít negativní dopad nejenom na zdraví obyvatel či hospodářství státu, nýbrž může negativně zasáhnout též podobu státu jako státu právního a demokratického. Jak již se vyjádřil Nejvyšší správní soud ani v krizové době nelze rezignovat na základní pravidla, které ústavní zákon právě pro takové mimořádné krizové situace, jaké nyní čelíme, stanoví. Chránit je třeba nejen zdraví, životy a hospodářství, ale i demokratický ústavní a právní stát (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2020, č. j. Pst 19/2019 – 12, bod 13).
Je tedy nabíledni, že v době mimořádného stavu nastává právně výjimečný, až nouzový režim, který dočasně do určité míry vyřazuje z účinnosti některá „normální“ ústavní a zákonná pravidla. Nejenom, že mohou být omezena základní práva a svobody, nýbrž také rozhodovací pravomoci jsou soustředěny v rukou výkonné moci, a to na úkor moci zákonodárné. A je zásadním úkolem nejenom soudů bdít na to, aby po návratu k „normálu“ se k „normálu“ vrátil též právní stát. Historické zkušenosti totiž ukazují, že skutečná či domnělá krize může být začátkem destabilizace demokratické podstaty státu.
Aby se v maximální míře minimalizovalo nebezpečí rozpadu právního státu, musí mít exekutiva i v době mimořádných stavu na zřeteli, že jakákoli přijímaná restriktivní opatření, jakkoli by při jejich přijetí bylo vedeno dobrými a správnými úmysly, musí respektovat zákonnou úpravu omezení základních práv za této situace. Neboli omezení základních práv musí být přijímána právem předvídaným způsobem a zároveň musí šíře jejich omezení odpovídat ústavní ochraně podstaty těchto práv a svobod (viz čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu [pozn.: toto ustanovenie je obsiahnuté aj v čl. 13 ods. 2 Ústavy SR]). Pouze v takovém případě bude možno hovořit o ústavně souladném zásahu do základních práv a svobod, proti němuž nebudou moci vykonavatelé těchto práv úspěšně brojit před orgány soudní moci.“
„Soud uznává, že § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví vymezuje přehled mimořádných opatření, která je oprávněn nařídit příslušný orgán ochrany veřejného zdraví (tedy též ministerstvo v souladu s § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví) při vzniklé epidemii nebo při nebezpečí jejího vzniku. Soud je také srozuměn se skutečností, že v době vydání nyní napadených mimořádných opatření byla tato základní podmínka pro jejich vydání, tj. vznik epidemie, splněna. Přesto však soud dospěl k závěru, že s ohledem na vyhlášení nouzového stavu byla oprávněna omezit základní práva a svobody v natolik masivní míře pouze a jen vláda a nikoli Ministerstvo zdravotnictví.
Vyhlášením nouzového stavu vláda „přepnula“ právní režim do speciální podoby, přičemž bylo povinností všech orgánů výkonné moci tuto okolnost zohlednit ve svém rozhodování. Jakkoli totiž obecně odpůrce disponoval a disponuje pravomocí přijímat mimořádná opatření pro zvládnutí epidemie (či dokonce pandemie), v případě vyhlášení nouzového stavu vláda demonstruje, že nastalý problém dosahuje takové úrovně, že k jeho řešení nepostačí standardní procedury předvídané obecnými zákony. A za této situace nastupuje speciální pravomoc vlády prostřednictvím krizových opatření omezit základní lidská práva a svobody, neboť se předpokládá, že pouze masivní omezení těchto práv může vést ke zvládnutí krizové situace.“
„Opačný výklad by bezdůvodně koncentroval moc do rukou jednoho správního orgánu, čímž by potencionálně mohl být narušen princip fungování právního a demokratického státu (soud však vylučuje, že by za tímto účelem byla vydávána nyní napadené opatření obecné povahy, respektive z okolností jejich vydání nelze toto riziko jakkoli dovodit). Již ústavní zákon o bezpečnosti dává vládě velmi neobvyklý instrument, svoji povahou naprosto mimořádný, kdy jako výkonná moc může, bez jakéhokoli předchozího vlivu moci zákonodárné, sistovat základní práva. Soud však musí odmítnout, aby takovouto pravomocí, mající značný a v nedávné historii neporovnatelný dopad, disponovalo pouze jedno ministerstvo [pozn: ÚVZ v podmienkach Slovenskej republiky]. Ostatně již proto, že se vzrůstajícím dopadem přijímaných opatření do základních práv a svobod bude nezbytné hledět též na jejich legitimitu, která bude spíše zajištěna tím, že o omezení práv rozhodne vrcholný orgán výkonné moci, který v době nouzového stavu disponuje mimořádnými pravomocemi, nežli jednotlivé ministerstvo.“
„Soud nepřijímá tvrzení odpůrce, že mimořádná opatření bylo nutné vydávat v režimu zákona o ochraně veřejného zdraví z důvodu dynamiky nastalé situace a nezbytnosti rychlé reakce na aktuální stav. Je nabíledni, že nejenom ministerstvo, nýbrž též celá vláda by měla být schopna rychlé reakce na měnící se krizovou situaci. V nyní posuzovaném případě nenastala žádná natolik mimořádná situace, že by ani vláda nebyla schopna jednat. Byť vláda v průběhu nouzového stavu opakovaně zasedala, omezení základních práv a svobod byla nadále přijímána pouze a jen formou mimořádných opatření odpůrce. A tento postup, jak již bylo naznačeno, z hlediska práva neobstojí.“
Uvedená právna argumentácia českého súdu o legitimite a proporcionalite zásahov do základných práv a slobôd je zjavne plne aplikovateľná na naše podmienky (už len z dôvodu, že Listina základných práv a slobôd ako aj judikatúra ESĽP, na ktorú český súd poukázal, je rovnako aplikovateľná na Slovensku aj v Česku).
Pre úplnosť však pripomíname aj právny názor Ústavného súdu SR nedávno vyjadrený v rámci posúdenia proporcionality zásahu do ľudských práv v súvislosti s tzv. sledovaním mobilných telefónov počas COVID-19, vyjadrený v Uznesení Ústavného súdu SR sp. zn. PL.ÚS 13/2020-103 zo dňa 13.5.2020: „Do sféry výkonnej moci patria predovšetkým veci, ktoré zákonodarca vzhliadol nepodstatnými z hľadiska zákonnej formy, a preto ich priamo neupravil. Ide predovšetkým o veci nepredvídateľné vo chvíli prijatia zákona, teda o veci, ktoré môžu podliehať zmenám, ale rovnako podrobnosti hlavne technického či vysoko expertného charakteru a pod. V žiadnom prípade však nemôže ísť o podmienky akceptovateľnosti zásahu do základných práv. Ako ústavný súd zdôraznil aj vo svojom rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 10/2014 (bod 134), len zákonodarca je ústavne legitimovaný na to, aby na základe svojho uváženia pri rešpektovaní princípu proporcionality priznal stanoveniu určitej povinnosti prednosť aprobovaného verejného záujmu pred základným právom. Podľa čl. 13 ods. 2 ústavy sa uplatňuje výhrada zákona (nemožnosť delegovať obmedzovanie základných práv na exekutívu), ktorá je zároveň vyjadrením výhrady parlamentu (porovnaj „Parlamentsvorbehalt“ v nemeckom ústavnom práve, napr. rozhodnutie sp. zn. 2 BvR 2302/11 a 1279/12). Zákon preto nemôže splnomocniť orgán výkonnej moci na vydanie predpisu nižšej právnej sily, ktorý by určoval medze základných práv a slobôd. Ústava zveruje právo určiť medze základných práv a slobôd len zákonodarnému zboru.“
Takže aj na základe citovanej judikatúry sa my aj iní právnici oprávnene pýtame - na základe čoho môže ÚVZ uzatvárať v nedeľu prevádzky na celom území SR? Prečo to musí byť na celý deň? Prečo je nevyhnuté, aby desinfekcia prebiehala práve 24 hodín? Prečo táto dezinfekcia musí prebiehať v nedeľu? Prečo nemôže byť dezinfekcia určená počtom hodín, počas ktorých by prebiehala dezinfekcia podľa vlastného sanitačného plánu, ktorý by si prevádzky mohli nastaviť podľa vlastných preferencií? Naozaj pri vydávaní Opatrenia vykonal hlavný hygienik test proporcionality a zodpovedal si otázky: 1/ Je zákaz nedeľného predaja vhodný na dosiahnutie stanoveného cieľa? 2/ Je takýto zákaz nevyhnutný? 3/ Nie je možné stanovený cieľ dosiahnuť aj menej invazívnym opatrením, ktoré by zasahovalo menej do oprávnených záujmov, keďže toto opatrenie môže mať vplyv napr. na množstvo pracovných miest, výšku mzdy a zdaniteľné príjmy prevádzok, ktoré ovplyvňujú množstvo odvedených daní?
Nuž dúfajme, že na uvedené otázky čoskoro dostaneme kvalifikované odpovede, ktoré nebudú začínať slovami „epidemiológom sa zdalo“, a že na základe týchto odpovedí štát aj pristúpi k riadnej náprave protiprávneho stavu.
[1] Publikovaný na portáli www.pravnelisty.sk.
[2] Téme opatrení ÚVZ vo všeobecnosti sme sa venovali aj našich predchádzajúcich článkoch: „O nezákonnosti opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR v súvislosti s COVID-19“ zo dňa 12.6.2020 dostupné na: http://www.pravnelisty.sk/clanky/a851-o-nezakonnosti-opatreni-uradu-verejneho-zdravotnictva-sr-v-suvislosti-s-covid-19
„Ako sa obrátiť na súd alebo k charakteru opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR“ zo dňa 1.6.2020 dostupné na: https://www.epravo.sk/top/clanky/ako-sa-obratit-na-sud-alebo-k-charakteru-opatreni-uradu-verejneho-zdravotnictva-sr-4814.html
[3] K tomu viď aj všeobecná časť dôvodovej správy „Návrh zákona zavádza aj pojem "ohrozenie verejného zdravia II. stupňa", ktoré predstavuje vyšší stupeň ohrozenia vyžadujúci si postup podľa zákona NR SR č. 42/1994 Z.z. Na zabezpečenie postupu podľa zákona NR SR č. 42/1994 Z.z. v prípade ohrozenia verejného zdravia II. stupňa sa novelizuje zákon NR SR č. 42/1994 Z.z., v ktorom sa rozširuje vymedzenie základného pojmu "mimoriadna udalosť" o ohrozenie verejného zdravia II. stupňa.".“
[4] https://dennikn.sk/1929483/hlavny-hygienik-nemoze-byt-diktator-kritizuju-pravnici-zakaz-nedelneho-predaja/?ref=tit
[5] § 5 zákona č. 387/2002 Z.z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu v znení neskorších predpisov.
