Trochu inak o voľnej nedeli v maloobchode z dôvodu Covid-19 a o trestnoprávnej zodpovednosti hlavného hygienika
V nasledovnom príspevku by sme sa chceli zamyslieť nad aktuálnym problémom tzv. zákazu nedeľného predaja v maloobchode na základe opatrenia hlavného hygienika, a to z pohľadu vyvodenia možnej trestnoprávnej zodpovednosti.
Verejná diskusia o zodpovednosti za nelegálny zákaz nedeľného predaja
K napísaniu tohto príspevku nás vedie súčasná verejná diskusia, ktorá sa dotýka aj druhej stránky spojenej s výkonom právomoci orgánov verejnej moci, ktorou je zodpovednosť za tento výkon.
V našich predchádzajúcich článkoch na tému opatrení hlavného hygienika[1] sme ukázali vysokú problematickosť metódy, ktorú zvolili slovenské orgány pri regulácii otázok, vyvolaných pandémiou ochorenia Covid-19, keď zásahy do ústavných práv prevažne realizoval nie parlament, nie vláda, ani nie ten-ktorý minister, ale fakticky orgán štátu „štvrtého sledu“ a podriadený ministra zdravotníctva – hlavný hygienik (ako predstavený úradu verejného zdravotníctva).
Ústavnoprávny diskomfort s tým spojený pritom už dávno nie je iba úzko odbornou právnou témou. Kým v prvých obdobiach pandemickej situácie sa pre legislatívnu a aplikačnú improvizáciu našlo dosť pochopenia aj u odbornej verejnosti, medzitým uplynul dostatok času, aby regulačné procesy týkajúce sa vyhlásených krízových situácií mali čas zaobliecť sa tou správnou právnou formou a byť prijímané štátnym orgánom, ktorému takéto oprávnenie v súlade s ústavným a právnym poriadkom prislúcha.
Práve verejné diskusie o pretrvávajúcom zákaze nedeľného predaja pod zámienkou sanitárnych povinností viazaných na posledný deň v týždni, posunuli takéto úvahy o kúsok ďalej, keďže prichádzajú v čase, keď štát deklaruje ukončenie núdzového stavu.
Ani údajne pretrvávajúca mimoriadna situácia totiž neopodstatňuje za súčasného faktického stavu epidemiologickej situácie tvrdiť, že pre takúto mimoriadnu sanitáciu je ešte akýkoľvek vecný dôvod. A to aj keby sme pominuli iné, rovnako vážne výhrady k samotnej ústavnej defektnosti opatrení hlavného hygienika počas Corona krízy, o ktorých sme už v našich článkoch písali.
Pritom len pre úplnosť, v skutočnosti je prejavom mimoriadnej odvahy tvrdiť, že mimoriadna situácia stále trvá, keďže zákonné podmienky pre jej pretrvávanie podľa zákona č. 42/1994 Z.z. o civilnej ochrane už dávno nie sú naplnené.
Ústavnoprávne defektné opatrenia Úradu verejného zdravotníctva SR v oblasti regulácie nedeľného predaja tak strácajú definitívne aj akúkoľvek vecnú legitimitu (keď ústavnoprávnu nikdy nemali).
Komentár Petra Tkačenka
Dňa 15.6.2020 publikoval portál sme.sk zamyslenie komentátora Petra Tkačenka pod názvom „Ak nie na zákon, mohol by Mikas myslieť aspoň na seba“.[2] A práve tento text ilustruje aktuálny posun diskusie, ako naznačil aj jeho medzititulok, v ktorom autor píše, že „Je otázka času, kedy niektorým podnikateľom prasknú nervy a budú sa domáhať svojich práv.“
Komentátor na margo osoby slovenského premiéra napísal: „Je až taký odvážny a úprimný, že má síce v parlamente viac ako tretinu poslancov, vo vláde polovicu ministrov, ale keď chce v nedeľu zavrieť obchody, tak sa namiesto presadenia zákona schová za kilt hlavného hygienika ...“.
A pokračoval, výstižne rezumujúc podstatu problému aj z hľadiska ratio legis daných opatrení „Nie je známy žiadny epidemiologický dôvod, prečo je nutné vykonávať dezinfekciu v sedemdňových intervaloch, prečo práve a len v maloobchode, prečo musí trvať celý deň a prečo to musí byť nedeľa. O žiadny vírus, samozrejme, nejde, a preto nedeľnú „sanitáciu“ ani nikto nekontroluje, že. Skutočný dôvod poznáme a v sobotu mimovoľne priznal pravdu aj Gábor Grendel, keď sa vyznal, že všetky rozhodnutia politikov sú politickými rozhodnutiami. To je pravda, ale: Po prvé, nech to vysvetlí svojmu premiérovi, ktorý sa tri mesiace schováva za konzíliá. A po druhé, hlavný hygienik nie je politik, nemá mandát na politické rozhodnutia, ale na dodržiavanie zákona.“ (zvýraznené autorom tohto príspevku).
Komentátor vystihol podstatu problému, tkvejúceho jednak vo vecnej neprimeranosti takýchto opatrení (vecne nie je na ne dôvod, takže tieto neprejdú žiadnym, ani najliberálnejším, testom proporcionality), a zároveň v tom, že regulácie, zasahujúce s uvedenou intenzitou do základných práv tak podnikateľov ako aj spotrebiteľov, nemôže prijímať na to nelegitimovaný a preto aj nelegitímny orgán, akým je úrad verejného zdravotníctva (ako sme podrobnejšie objasnili už v našich článkoch1).
Skrátka, právno-politické rozhodnutia, ktoré majú zásadne meniť reguláciu spoločenských vzťahov, prislúchajú výlučne zákonodarcovi, s výnimkami uvedenými v ústavnom zákone č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu, kedy je na ne splnomocnená vláda. Nie však úradníkovi štátnej hygienickej správy, ktorý dokonca nemá ani len legislatívne kompetencie, hoci prostredníctvom svojich opatrení prijíma ipso facto všeobecne záväzné právne predpisy (v tomto smere odkazujeme na analýzu tzv. hybridných aktov v našich predchádzajúcich článkoch).
Nóvum komentára je však hlavne v poukázaní na problém zodpovednosti hlavného hygienika za takýto, očividne z viacerých hľadísk defektný výkon právomoci. Peter Tkačenko totiž k prípadnej zodpovednosti šéfa úradu verejného zdravotníctva uvádza: „Mikasa nepodozrievame z úmyslu obohatiť seba ani uškodiť inému, čiže trestný čin azda nepácha. Mal by však pamätať, že vláda by chcela zaviesť hmotnú zodpovednosť verejných funkcionárov a pri jej vzťahu k vláde zákona je možné, že s nejakou retroaktivitou sa nebude zdržovať. Nech sa potom Mikas nesťažuje, že ho nikto nevaroval.“ (zvýraznené autorom tohto príspevku).
Okrem hmotnej (civilnoprávnej) zodpovednosti štátu, či príslušného úradníka za nezákonný výkon jemu zverenej právomoci však, podľa našej mienky, nemožno vylúčiť ani trestnoprávnu zodpovednosť predstaveného úradu verejného zdravotníctva, ktorým je hlavný hygienik.
Kritika problémovej reakcie štátu, nie konkrétnej osoby
Ešte predtým, ako sa pustíme do konkrétnych úvah, by sme radi zdôraznili, že nejde o kritiku jedného človeka, ale o všeobecnejší problém, ktorý právna reflexia doznievajúcej Corona krízy otvorila.
A tým je podľa nás riziko absencie vedomia zodpovednosti predstaviteľov štátnych orgánov za deformácie právnych pravidiel v aplikačnej praxi. Tieto pravidlá totiž nie na papieri, ale rešpektované v praxi, pomáhajú utvárať to, čomu hovoríme materiálny právny štát.
Aj preto treba o možnej trestnej zodpovednosti hovoriť prinajmenšom v situáciách, keď pri výkone verejnej moci dochádza k významným excesom a tieto excesy napriek opakovaným upozorneniam pretrvávajú.
Ak môžeme stručne zhrnúť, viaceré opatrenia hlavného hygienika prijímané podľa zákona č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov a už spomenutého zákona o civilnej ochrane počas Corona krízy, osobitne opatrenia upravujúce obmedzenia nedeľného predaja, trpia viacerými nedostatkami, pre ktoré nemali byť nikdy prijaté. Sú aktami nelegálnymi, nelegitímnymi, osobujúcimi si všeobecne záväznú, normatívnu pôsobnosť právnych predpisov, hoci nimi nie sú, regulujúc pritom medze základných práv, hoci ich k tomu, výnimočne oproti ústave (tá predpokladá, že takéto medze upravuje výlučne zákon) nesplnomocňuje ústava ani ústavný zákon.
Navyše aktuálne prijímané vo výrazne zlepšenej epidemiologickej situácii, kedy už hygienické dôvody neoprávňujú eliminovať prevádzku obchodov takým radikálnym spôsobom, ako je nariadenie povinnej sanitácie v deň, kedy by inak mohli byť otvorené prevádzky tak, ako v iné dni pracovného týždňa.
Obmedzenie predaja z dôvodov spoločenských a kultúrnych, ako je tomu počas štátnych sviatkov, či niektorých iných sviatkov, resp. dni pracovného pokoja, upravuje zákon (Zákonník práce), keďže len zákon môže primárne upraviť spoločenské vzťahy. Zákonná forma regulácie je však nutná nielen v prípadoch uvedených „neepidemiologických“ dôvodov, ale mala byť uplatnená už aj pri normatívnej regulácii predaja z dôvodov „epidemiologických“.
Hlavný hygienik totiž nemohol ani počas Corona krízy zatvoriť v nedeľu obchody en bloc, aj keď takéto opatrenie mohlo byť– pripusťme – aspoň v určitom období vecne žiaduce.
Na to boli iné právne nástroje, a ako ukázali počas Corona krízy v nejednom prípade aj poslanci Národnej rady SR, nič nebránilo tieto otázky tak povediac zo dňa na deň upraviť priamo zákonom, ak ústavná regulácia núdzového stavu neposkytovala dostatočné právne nástroje na riešenie takejto otázky.
O to naliehavejšie vystupuje aktuálnosť a akútnosť zrušenia takýchto opatrení v dnešnej dobe (krátko po zrušení núdzového stavu).
Niektorým aspektom zákazu nedeľného predaja z dôvodu rozšírenia ochorenia Covid-19 venujeme predposlednú časť tohto článku. V nasledovnej časti sa však budeme venovať trestnoprávnej zodpovednosti hlavného hygienika, vychádzajúc z premisy, že zákaz nedeľného predaja má byť zrušený z uvedených, resp. ďalej uvádzaných dôvodov, resp. že nikdy nemal byť zavedený. Ak sú tieto premisy správne, môže hlavný hygienik takejto zodpovednosti čeliť a za akých podmienok?
Verejný činiteľ
Hlavný hygienik je predstavený úradu verejného zdravotníctva a pri vydávaní opatrení vrátane tých, ktorými reguloval a reguluje nedeľný predaj v maloobchode, vystupuje ako verejný činiteľ.
Konkrétne podľa § 128 ods. 1 TZ „Verejným činiteľom sa na účely tohto zákona rozumie ... iná osoba zastávajúca funkciu v orgáne verejnej moci, ... štátny zamestnanec alebo zamestnanec orgánu štátnej správy..., ak sa podieľa na plnení úloh spoločnosti a štátu a používa pritom právomoc, ktorá mu bola v rámci zodpovednosti za plnenie týchto úloh zverená. Pre trestnú zodpovednosť a ochranu verejného činiteľa sa podľa jednotlivých ustanovení tohto zákona vyžaduje, aby trestný čin bol spáchaný v súvislosti s jeho právomocou a zodpovednosťou. ...“.
Je teda nepochybné, že prijímanie opatrení regulujúcich nedeľný predaj bolo činnosťou, ktorú hlavný hygienik realizoval v súvislosti s jemu zákonom zverejnenou právomocou a zodpovednosťou. A rovnako ňou je aj pasivita hlavného hygienika, ak napriek tomu, že je už potrebné donedávna prijímané opatrenia zrušiť a on tak riadne a včas neurobí.
Zneužívanie právomoci verejného činiteľa
a) vykonáva svoju právomoc spôsobom odporujúcim zákonu,
b) prekročí svoju právomoc, alebo
c) nesplní povinnosť vyplývajúcu z jeho právomoci alebo z rozhodnutia súdu;
za takýto skutok sa potrestá odňatím slobody na dva roky až päť rokov.
V opísaných skutkových okolnostiach prípadu sú jednotlivé čiastkové útoky (pravdepodobne) pokračujúceho trestného činu naplnené všetkými troma spôsobmi možného konania páchateľa, ako sú opísané v citovaných písmenách a) až c) vyššie.
V prvom rade ide tomto prípade o očividné prekročenie právomoci (exces) podľa písmena b), keďže opatrenia sú už z opísaných dôvodov vzťahované na situácie, ktoré vôbec nemali regulovať a na ktorých normatívnu (všeobecne záväznú) reguláciu sa opatrenia ako tzv. hybridné akty nehodia a nemajú byť preto ani používané (naopak, takáto normatívna potreba regulácie prípadov neurčitého počtu vzťahujúcich sa na vopred neurčitý okruh osôb mala byť riešená všeobecne záväzným právnym predpisom, podľa nás zákonom).
Zároveň konkrétne javové podoby výkonu oprávnenia hlavného hygienika vydávať opatrenia, vrátane zákazu nedeľného predaja, predstavujú aj porušenie postupov, ktoré mal dodržať, aj ak by inak takéto opatrenia vydať mohol a mal. Detailom, ako konkrétne mal vykonať právomoc spôsobom odporujúcim zákonu – písmeno a) – sa však vzhľadom na zjavné naplnenie spôsobu podľa písmena b) nebudeme osobitne venovať. Poukazujeme však na problematický pomer k aplikácii správneho poriadku a iné nedostatky, ktorým sme sa venovali bližšie v našom článku „O nezákonnosti opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR v súvislosti s COVID-19“.
Napokon v skutkovej situácii po zrušení núdzového stavu za výrazného zlepšenia epidemiologickej situácie odpadli aj vecné dôvody pre legitimitu pretrvávania zákazu nedeľného predaja, aj keby sa jeho pôvodnému zavedeniu opatrením hlavného hygienika nedalo nič vytknúť. T.j. vtedy najneskôr bol povinný hlavný hygienik predtým zavedené opatrenia zrušiť. Čiže, ak tak neurobil, nesplnil povinnosť vyplývajúci z jeho právomoci – písmeno c).
Motív ako znak skutkovej podstaty trestného činu
Zákon pritom motív konania páchateľa v skutkovej podstate podľa § 326 Trestného zákona definuje ako úmysel spôsobiť inému škodu alebo zadovážiť sebe alebo inému neoprávnený prospech.
A škodou je podľa Trestného zákona aj iná ako majetková ujma, napríklad ujma na právach poškodeného, v okolnostiach prípadu na právach maloobchodníkov, či spotrebiteľov realizovať svoje práva bez obmedzenia opatrením o zákaze nedeľného predaja (viď § 124 ods. 1 Trestného zákona).
Neoprávnený prospech môže byť opätovne nielen prospech majetkový, zákon spresňuje len to, že má ísť o prospech neoprávnený, a to či už prospech páchateľa alebo inej osoby. Podobne uvádza Prof. JUDr. Jozef Čentéš, PhD., podľa ktorého „neoprávnený prospech predstavuje akékoľvek neoprávnené materiálne alebo nemateriálne zvýhodnenie, na ktoré by verejný činiteľ alebo iná osoba nemala právo ...“ (in: Trestný zákon, Osobitná časť, Komentár – II. diel, Čentéš a kol., C.H.Beck, 2011, str. 1072).
V okolnostiach prípadu, reflektujúc aj verejnú diskusiu vrátane poznámok, ktoré uviedol autor Peter Tkačenko, môže byť takýmto prospechom udržanie funkcie hlavného hygienika, politické benefity tých verejných predstaviteľov, ktorí sa mediálne a politicky hlásili k politickému autorstvu prijatých opatrení, avšak nechali ich prijať hlavného hygienika, čím zo seba sňali bremeno formálneho rozhodovania a s tým spojené politické a právne náklady takéhoto rozhodnutia.
Samozrejme, kľúčovou otázkou je, či takéto pohnútky majú podobu nepriameho alebo priameho úmyslu. Zákon totiž vyžaduje skutočný, priamy úmysel spôsobiť škodu, či zadovážiť prospech; nestačí uzrozumenie s takouto eventualitou.
My však predostierame všeobecné úvahy o možnosti trestnej zodpovednosti, nejdeme sa zamýšľať nad prípadnou dôkaznou núdzou v konkrétnej skutkovej situácii, čo sa týka preukazovania uvedeného motívu.
Pritom sa zároveň nemôžeme ubrániť poznámke, že prinajmenšom škoda v podobe ujmy na právach dotknutých osôb, plynúca z predmetných opatrení, musí byť tomu, kto opatrenia prijíma, resp. ich neruší napriek tomu, že (už) vie, že sú protiprávne a nelegitímne, dlhodobo zrejmá.
T.j. v prípade takejto škody / ujmy nejde o nejakú náhlu, okamžitú „bočnú“ eventualitu príčinného deja, pokrytú až v čase jej vyskytnutia sa uzrozumením (nepriamym úmyslom) páchateľa, ale naopak ide o niečo, čoho si je dotyčný potenciálny páchateľ dlhodobo vedomý ako priameho dôsledku svojho konania spočívajúceho v prijímaní a predlžovaní opatrení o zákaze nedeľného predaja, v ktorom konaní napriek uvedomovaniu si tohto jeho negatívneho dôsledku vedome zotrváva a ďalej ho uskutočňuje.
A práve tieto dôvody potom podľa nás bránia tomu, aby sa v okolnostiach takéhoto prípadu dalo ešte hovoriť iba o uzrozumení a nie už o priamom úmysle spôsobiť škodu.
Nehľadiac pritom na druhú alternatívu motívu tohto trestného činu, ktorou je úmysel zadovážiť (sebe / inému) prospech z realizácie týchto opatrení, ktoré sú – vo svetle citovaného komentáru z portálu sme.sk - „politickými rozhodnutiami“, prijímanými napriek tomu úradníkom bez politickej legitimity. T.j. nakoľko faktický rozhodovací proces pri prijímaní týchto opatrení prebehol na úrovni politických nadriadených hlavného hygienika, je možné zo súhlasu hlavného hygienika s požiadavkou týchto nadriadených, aby hlavný hygienik prijal sám, vo svojej právomoci, na inej úrovni odsúhlasené opatrenie, zámer vyhovieť týmto osobám a poskytnúť im ten benefit, ktorý sme vyššie opísali (sňatie bremena formálneho rozhodovania a s tým spojených politických a právnych nákladov takéhoto rozhodnutia).
Z takejto situácie možno rovnako odvodiť snahu eventuálneho páchateľa dosiahnuť prospech ak nie svoj, tak zmienených politických predstaviteľov, ktorí mu fakticky na prijatie opatrenia zakazujúceho nedeľný predaj dali politický pokyn.
Kvalifikované skutkové podstaty - § 326 ods. 2 až 4 Trestného zákona
Podľa § 326 ods. 2 písm. a) Trestného zákona odňatím slobody na štyri roky až desať rokov sa páchateľ potrestá, ak spácha čin uvedený v odseku 1 a) závažnejším spôsobom konania (...).
Závažnejší spôsob konania sa podľa § 138 písm. b) a j) Trestného zákona rozumie páchanie trestného činu (okrem iného) po dlhší čas aj na viacerých osobách. Je nepochybné, že skutok bolo v danom prípade spáchaný na viacerých osobách, čo je dané neprípustným normatívnym charakterom predmetných opatrení, ktoré sa dotkli celých skupín podnikateľov (tisíce) a spotrebiteľov (milióny). Ak berieme do úvahy, že opatrenia obmedzujúce nedeľný predaj neboli legálne ani v úvode Corona krízy, nesporne je skutok páchaný po dlhší čas.
Podľa § 326 ods. 4 písm. b) a c) Trestného zákona odňatím slobody na desať rokov až dvadsať rokov sa páchateľ potrestá, ak spácha čin uvedený v odseku 1 b) a spôsobí ním škodu veľkého rozsahu, alebo c) za krízovej situácie.
Škodou veľkého rozsahu je podľa § 125 ods. 1 Trestného zákona suma dosahujúca najmenej päťstonásobok sumy 266 eur, t.j. 133.000 eur. Predpokladáme, že výpadky tržieb a na ne nadväzujúcej ziskovej marže maloobchodu predstavujú aj za relatívne krátke obdobia pri takomto plošnom zákaze bez problémov sumy vysoko prevyšujúce spomenutú čiastku.
Krízovou situáciou je aj už opakovane diskutovaný núdzový stav, ktorý trval donedávna (13.6.2020), ako aj mimoriadna situácia, ktorá podľa nás už netrvá, resp. trvať nemá, avšak vládni predstavitelia aj hlavný hygienik unisono tvrdia opak. Bolo by istým spôsobom tragikomické, ak by práve pretrvávanie tohto stavu (údajnej mimoriadnej situácie v kombinácii s nezrušeným zákazom nedeľného predaja) viedlo k uplatneniu prísnejšej trestnej sadzby za daný skutok.
Vo všeobecnosti k spomenutým okolnostiam podmieňujúcim použitie vyššej trestnej sadzby treba pre úplnosť s poukazom na § 18 Trestného zákona dodať, že na takúto okolnosť sa prihliadne aj vtedy, ak takýto ťažší následok trestného činu zavinil páchateľ iba z nedbanlivosti, prípadne, ak ide o inú skutočnosť ako ťažší následok, aj vtedy, ak by o nej páchateľ nevedel.
Význam právneho omylu o mimotrestných právnych normách
Pri posudzovaní trestnej zodpovednosti páchateľa – verejného činiteľa, ktorého povinnosti upravujú rôznorodé normy verejného práva a ktorý sa pri posudzovaní eventualít výkonu svojej právomoci môže ospravedlňovať nejakou vlastnou, subjektívnou verziou výkladu uplatňovaných právnych noriem, je potrebné osobitne posúdiť otázku prípadného právneho omylu.
Právny omyl spočíva v neznalosti alebo v mylnej interpretácii trestnoprávnych noriem alebo mimotrestných právnych noriem. Negatívny omyl o trestnoprávnych normách (páchateľ nevie, že konanie je trestné) páchateľa neospravedlňuje. Omyl o mimotrestných normách a ich obsahu a aplikácie na daný prípad však treba posúdiť podľa ustanovení o skutkovom omyle.
V posudzovanom prípade sú mimotrestnými normami prinajmenšom všetky tie právne normy, ktoré vytvárajú ústavný a zákonný rámec pre výkon právomoci hlavného hygienika. Podrobnejšie sme sa nimi a ich výkladom zaoberali už našich prechádzajúcich článkoch.1
Ak by hlavný hygienik v otázke toho, či je alebo nie je oprávnený vydať, resp. povinný zrušiť inkriminované opatrenia, konal v právnom omyle ohľadne toho, ako tieto netrestné právne normy správne vyložiť, t.j. vlastne by konal akokeby v omyle skutkovom, zbavil by sa zodpovednosti za trestný čin podľa § 326 Trestného zákona, nakoľko ide o trestný čin úmyselný. A konanie v skutkovom omyle môže nanajvýš naplniť skutkovú podstatu nedbanlivostného trestného činu.
Skôr, než prejdeme k analýze nedbanlivostného „náprotivku“ trestného činu podľa § 326 Trestného zákona, uvedieme pár „argumentov proti“ v súvislosti s riešením uvedenej dilemy „úmysel – nedbanlivosť“.
Nevedomosť o správnom výklade právnym noriem má tiež hranice, hranice dané vedomosťami, skúsenosťami, postavením, či povinnosťami potenciálneho páchateľa. Uvedomovanie si určitých skutočností, najmä pri tak vysoko postavenom úradníkovi štátu je možné predpokladať (ako faktickú prezumpciu).
A nie bez významu bude aj verejná diskusia, ktorá prináša argumenty k možnosti uplatňovania opatrení hlavného hygienika v okolnostiach jednotlivých fáz Corona krízy až do dnešných dní, vrátane vyjadrení a článkov verejne vystupujúcich právnikov a ktorú tento úradník vo svojom postavení musí sám, resp. s pomocou svojich podriadených, ktorí mu pripravujú podklady pre jeho rozhodovaciu činnosť, sledovať.
Subjektívnu stránku predmetného trestného činu treba pritom osobitne posudzovať v aktuálnom období, t.j. po zrušení núdzového stavu a v čase výrazného zlepšenia epidemiologickej situácie, kedy sú už predmetné opatrenia neudržateľné nielen z ústavnoprávnych, či formálnoprávnych dôvodov, ale aj z dôvodov vecných. Čo z nich zároveň robí celkom zjavne neprimerané riešenia, nachádzajúce sa tak mimo množiny tých možných riešení aktuálnej situácie, ktoré by boli ešte v medziach právomoci hlavného hygienika vydávať opatrenia podľa § 48 zákona č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov A toho si už dnes musí byť hlavný hygienik jasne vedomý.
Marenie úlohy verejným činiteľom
Dôležitou úlohou môže byť úloha, ktorá je hlavnému hygienikovi, resp. Úradu verejného zdravotníctva, zverená, prípadne úloha, ktorá je zverená iným orgánom štátu, do ktorých právomoci neoprávnene zasahuje hlavný hygienik.
Takouto úlohou je nepochybne odvolanie, ukončenie, zrušenie opatrení, ktoré hlavný hygienik nariadil pri riešení ohrozenia verejného zdravia a tieto opatrenia prestali byť opodstatnenými, prípadne dostali sa do rozporu so zákonom, resp. s ním boli v rozpore od začiatku, od ich prijatia.
Ak teda hlavný hygienik nezruší platné opatrenia, hoci sú ústavnoprávne, zákonne, ale aj vecne neudržateľné (o to viac, že sa výrazne zlepšila epidemiologická situácia a sanitárne opatrenia viazané v maloobchode na nedeľu sa javia skôr ako zneužitie práva než ako racionálne opatrenie na úseku hygienickej správy), potom aj keď koná čo aj len v nevedomej nedbanlivosti (t.j. ak aj nevedel, že svojím konaním môže porušenie alebo ohrozenie záujmu chráneného Trestným zákonom spôsobiť, no vzhľadom na okolnosti a na svoje osobné pomery o tom vedieť mal a mohol), môže byť uznaný vinným pre skutok podľa § 327 Trestného zákona, ktorý je v základnej skutkovej podstate prečinom s trestom odňatia slobody do 2 rokov.
Pritom prichádza do úvahy aj použitie kvalifikovanej skutkovej podstaty podľa odseku 2, ktorý podmieňuje použitie vyššej trestnej sadzby 1 až 5 rokov trestu odňatia slobody spôsobením značnej škody (najmenej 26.600 eur) alebo iného obzvlášť závažného následku. Obzvlášť závažný následok síce Trestný zákon nedefinuje, ale v okolnostiach prípadu je ochromenie maloobchodu v nedeľu z neexistujúcich dôvodov povinnej sanitácie nepochybne takýmto následkom vzhľadom na jeho celospoločenský rozsah, ako aj celkový jeho dopad na ekonomiku slovenského maloobchodu.
Prezumpcia zákonnosti právnych aktov a trestná zodpovednosť
Právna teória nás učí, že na rozdiel od súkromnoprávnych konaní akty orgánov verejnej moci nie sú postihnuté svojimi prípadnými nedostatkami (vadami) automaticky, ak nejde o prípad tzv. zmätočnosti (ničotnosti, nulity).
V tej súvislosti sa hovorí o tzv. prezumpcii správnosti, resp. zákonnosti právnych aktov, pokiaľ nie sú v riadnom, právom upravenom procese zrušené z dôvodu prípadnej nezákonnosti. Procesná reflexia uvedenej zásady sa potom v procesných poriadkoch pretavuje do ustanovení o predbežných otázkach.
Trestný poriadok zaujíma však k iným právnym aktom v zásade také stanovisko, podľa ktorého súd ani OČTK nie je takýmto právnym aktom / rozhodnutím viazaný, ak ide o posúdenie viny obvineného (§ 7 ods. 1 Trestného poriadku).
Inak povedané, pre posúdenie viny hypotetického obvineného v postavení hlavného hygienika za vyššie uvedené skutky nie je vôbec podstatné, či iný orgán, prípadne hlavný hygienik sám opatrenia, ktoré predstavovali porušenie alebo vybočenie z rámca právomoci úradu verejného zdravotníctva, zrušil. Ich zákonnosť si totiž môže tak OČTK ako aj súd posúdiť nezávisle na stanovisku akéhokoľvek iného orgánu k ich zákonnosti.
Samozrejme, ak by existovalo rozhodnutie preskúmavajúce takéto opatrenie, prípadne ho zrušujúce, vyhodnotil by ho súd alebo OČTK v rámci dokazovania ako každý iný dôkaz jednotlivo a vo vzájomnej súvislosti s ostatnými dôkazmi podľa zásady voľného hodnotenia dôkazov.
Záver
V nadpise tohto článku sme avizovali našu ambíciu trochu inak ako v doterajšej diskusii reflektovať problém tzv. „voľnej“ nedele v maloobchode, zavedenej ako povinný sanitárny deň. Poukázali sme najmä na možné predpoklady prípadnej trestnoprávnej zodpovednosti hlavného hygienika za prijímanie doterajších opatrení, zakazujúcich nedeľný predaj počas Corona krízy, resp. prinajmenšom za ich nezrušenie v aktuálnej epidemiologickej situácii.
Na záver týchto úvah by sme radi zdôraznili to, čo vnímame v rámci celej problematiky prijímania opatrení hlavného hygienika na riešenie Corona krízy, nevynímajúc osobitný problém zákazu nedeľného predaja, za podstatné a kľúčové.
Slovenská republika deklaruje v úvode svojej ústavnej listiny, že je demokratickým a právnym štátom. Judikatúra ústavného súdu rozvinula koncept tzv. materiálneho právneho štátu, keď uvádza, že „koncepcia materiálneho právneho štátu zahŕňa požiadavku na obsahovú a hodnotovú kvalitu právnej normy, ktorá má zaistiť primeranosť použitého právneho prostriedku implementovaného vo zvolenej legislatívnej regulácii vo vzťahu k legitímnemu cieľu sledovanému zákonodarcom a súlad zvoleného legislatívneho opatrenia s ústavnými princípmi a demokratickými hodnotami. (PL. ÚS 17/08)“
V konfrontácii s takýmito vysokými cieľmi sa javí vládnutie počas Corona krízy ani nie na základe vládnych „dekrétov“ nahradzujúcich zákony (ústavný zákon upravujúci o núdzový stav), ale dokonca iba prostredníctvom opatrení hlavného hygienika ako mimoriadne závažný spoločenský a ústavný exces. A to pre jeho hlboký ústavnoprávny, ale aj demokratický deficit.
Skutočnosť, že sa ani odborná verejnosť voči tejto praxi neozývala, alebo ozývala sporadicky, vypovedá potom veľa nielen o kvalite tzv. právneho štátu na Slovensku, ale aj o spoločenskom uvedomení si dôležitosti „právnosti“ štátu. Ako v tejto súvislosti uviedli aj české súdy: „Nelze brát ze zřetele, že jakákoli krize značného rozsahu může mít negativní dopad nejenom na zdraví obyvatel či hospodářství státu, nýbrž může negativně zasáhnout též podobu státu jako státu právního a demokratického. Jak již se vyjádřil Nejvyšší správní soud ani v krizové době nelze rezignovat na základní pravidla, které ústavní zákon právě pro takové mimořádné krizové situace, jaké nyní čelíme, stanoví. Chránit je třeba nejen zdraví, životy a hospodářství, ale i demokratický ústavní a právní stát (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2020, č. j. Pst 19/2019 – 12, bod 13).“ (in: rozsudok českého mestského súdu v Prahe sp. zn. 14A 41/2020 z 23.4.2020)
Nejde tu pritom vôbec o nejakú radikálnu kritiku užitočnosti a legitímnosti mnohých opatrení hlavného hygienika v úvode Corona krízy, kedy sa nad právnou formou prijímaných opatrení ako zvolenými prostriedkami riešenia akútnej krízy dali tak povediac možno aspoň trochu prižmúriť oči.
Kríza však netrvala (netrvá) deň a nič už preto neospravedlňuje ďalšie prijímanie (resp. udržiavanie v platnosti) opatrení, ktoré sú materiálne právnymi predpismi a ktoré suspendujú ústavne garantované a zákonom upravené práva a slobody formou obyčajných rozhodnutí štátneho orgánu „štvrtého rádu“ (parlament – vláda – ministerstvo – jemu podriadený úrad štátnej správy). Aj to orgánu, ktorý právne predpisy oprávnený prijímať nie je.
Napriek tomu úrad verejného zdravotníctva svojou faktickou normotvorbou na dlhšiu dobu vyplnil priestor, ktorý mali vypĺňať zákony. A časť týchto kvázi legislatívnych „opatrení“ s faktickou silou zákona prežíva aj do dnešných dní. To je ústavnoprávny škandál!
A to o to viac, že v tejto krajine pred pár mesiacmi v spoločenskej diskusii zaznievala kritika voči susednému Maďarsku kvôli tzv. „orbánovskej“ snahe nahradiť parlament a vládnuť vládnymi dekrétmi. U nás pritom vládu - ktorej premiér fakticky prijímal rozhodnutia na riešenie Corona krízy s konzíliami odborníkov s poradným hlasom - od formálneho rozhodovania odbremenil obyčajný úrad podriadený len jednému vládnemu rezortu (ministerstvu zdravotníctva), a to úrad verejného zdravotníctva na čele s hlavným hygienikom.
Pritom bol dostatok času či už niektoré z inkriminovaných opatrení prijímať formou zákona alebo prípadne rozšíriť opatrenia núdzového stavu v medziach platného ústavného zákona, či dokonca rozšíriť ústavný zákon o možnosť prijímania ďalších opatrení počas núdzového stavu. Nič z toho sa však neudialo.
Vo výchovno-vzdelávacej oblasti sú aj v dôsledku Corona krízy rozšírené možnosti slovného hodnotenia žiakov. Dovolíme si teda takéto hodnotenie vystaviť aj slovenskému právnemu štátu v súvislosti so zachovaním jeho zásad počas Corona krízy.
Ak by toto hodnotenie malo byť čo najstručnejšie, potom ho namiesto súslovia „právny štát“ vyjadrujú tieto dve slová: „krajina ne-pravidiel“.
Nevhodná a protiprávna prax opatrení vydávaných hlavným hygienikom totiž ukázala, že u nás nevládnu zákony, pravidlá, ale konkrétni ľudia na vrchole politickej štruktúry. Ľudia, ktorí súc vedení aj dobrým úmyslom, prispôsobujú a ohýbajú si príslušné pravidlá a postupy podľa toho, ako sami uznajú, že je najvhodnejšie.
Ak sa však predpísané právne formy normatívnych a iných aktov stanú nedôležité, ak sú mocenské riešenia konkrétnych problémov prijímané bez prihliadnutia na právne pravidlá a následne sa len aplikovateľné pravidlá hľadajú tak, aby sa dal dosiahnuť vopred určený, želateľný výsledok, potom nie sme právnym štátom, čiže krajinou pravidiel, ale naopak sme krajinou ne-pravidiel.
V krajine ne-pravidiel sú formálne právne pravidlá nepríjemnou prekážkou, ktorú treba prekonať, aby sa vecne užitočné opatrenia dali uviesť do praxe.
V krajine pravidiel, v právnom štáte sa však riešenia spoločenských problémov aj v krízových situáciách hľadajú v súlade s právnymi pravidlami a nie na základe vopred stanovených cieľov, ktorým sa pravidlá následne prispôsobujú. Pravidlá sme si totiž vytvorili práve preto, aby sa nimi tí, ktorí majú vládnuť, riadili a aby konkrétny postup našich mocných bol predvídateľný, kontrolovateľný a v neposlednom rade demokraticky legitimovaný. A nie aby mocní pravidlá obchádzali a robili si z nich trhací kalendár.
Preto ak sa akceptuje ticho prijatá, hoci očividne nezákonná prax hlavného hygienika v stave „ohrozenia verejného zdravia“ upravovať bez legislatívnej právomoci, bez ústavného splnomocnenia, dokonca aj bez politickej legitimity, opatrenia regulujúce mnohoraké otázky spoločenských vzťahov v takom rozsahu, v akom sa to dialo počas Corona krízy, nemali by sme už Slovenskú republiku označovať honosne ako právny štát.
A jedným z nevyhnutných krokov na ceste k náprave tohto stavu bezprávia je okamžité zrušenie zákazu nedeľného predaja pod zámienkou sanitárneho dňa. Ak tomu napomôže diskusia o možnej trestnoprávnej zodpovednosti hlavného hygienika za ústavnoprávne excesy pri zavádzaní a udržiavaní tohto zákazu, potom tento článok splnil svoj účel.
A úplne na koniec: diskusiu o opatreniach takéhoto dosahu a významu, akým je zákaz nedeľného predaja, treba konečne vrátiť tam, kde v demokratickom a právnom štáte patrí – do parlamentu.
[1] „O nezákonnosti opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR v súvislosti s COVID-19“ zo dňa 12.6.2020 dostupné na: http://www.pravnelisty.sk/clanky/a851-o-nezakonnosti-opatreni-uradu-verejneho-zdravotnictva-sr-v-suvislosti-s-covid-19
„Ako sa obrátiť na súd alebo k charakteru opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR“ zo dňa 1.6.2020 dostupné na: https://www.epravo.sk/top/clanky/ako-sa-obratit-na-sud-alebo-k-charakteru-opatreni-uradu-verejneho-zdravotnictva-sr-4814.html
